2013年,十八届三中全会制定了新一轮国企改革的路线图,提出了积极发展混合所有制经济、组建国有资本投资运营公司、推动国有企业完善现代企业制度等十条有明确的目的性的具体措施,由此拉开了新一轮国有企业改革的序幕。十九届四中全会以来改革持续深入,并提出“形成以管资本为主的国有资产监督管理体制,有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。”地方政府投融资平台大多都属于国有独资企业,并且大多拥有各类政府性资产,因此也必然面临着深化改革、转型发展的现实需求。而转向国有资产投资运营也将是重要方向之一。因此,本文希望能通过对政府投融资平台转型路径的分析,从而对各地方国企改革、投融资平台转型发展实操提供有益的参考和借鉴,助力各地方尤其是经济相对落后的生态功能区投融资平台建设及经济、产业发展。
根据国务院2010年6月10日印发的《关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知》(国发【2010】19号),地方政府投融资平台是指:由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目投融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。2010年7月30日,四部委联合下发财预【2010】412号文件,进一步明确地方政府投融资平台具体包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司(如交通投资公司等)。
地方政府投融资平台是我国当前经济和政治体制下的特殊产物,对我们国家的经济的快速地发展起着重要的支撑作用。20世纪90年代是我国城镇化进程的关键时期,由于实行分税制改革,地方政府财政收入有限,建设任务重,融资需求巨大。地方政府受原《预算法》约束不得发行地方政府债券的背景下,加之《担保法》和《贷款通则》分别限制了地方政府为贷款做担保和直接向银行贷款的能力,地方政府在资金供给严重不满足需求的情况下,通过投融资平台实现融资。投融资平台在地方政府事权财权不匹配和土地财政不可持续的背景下,对过去很长一段时间中国城市建设的快速地发展发挥了资金供给方面的基础性功能,对中国经济和社会的重要贡献不容忽视。
2009年,在中央政府应对全球经济危机的投资刺激政策出台后,各商业银行也加快了信贷扩张,积极支持国家重点项目和基础设施建设投资,融资平台的融资规模迅速增加,银行贷款和企业债的规模均大幅度增长。2009年3月,央行和银监会联合提出:“支持有条件的地方政府组建融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”从此地方政府投融资平台的发展进入了快速扩张的新阶段。
根据审计署对地方政府债务的审计结果,截止到2013年6月30日,全国各级政府负有偿还责任的债务余额合计约为20.7万亿元,负有担保责任的债务余额总计约为2.9万亿元,可能承担一定救助责任的债务余额约为6.7万亿元。2014年9月21日,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)文件中明确规定“剥离地方政府投融资平台政府融资职能”,使地方政府投融资平台进入了转型发展的新阶段。这一阶段由于政策频繁调整,使得投融资平台的经营运作模式也受到了相应的限制。平台通过银行信贷体系进行融资尤其受到了严格监管,但企业债、信托等其他融资方式的发展,拓宽了地方平台的融资渠道,投融资平台对外融资规模整体增长的趋势并未发生根本改变。2018年,资管新规等新政策的进一步出台,定义了更多平台违规举债的模式,投融资平台与政府信用完全剥离。平台的传统职能几乎彻底丧失,地方政府投融资平台根本性转型势在必行。
抛开政策要求来看,我国当前各地投融资平台转型过程中存在着诸多现实困难,包括:
1.投融资平台在发展过程中形成了大量的隐性债务,积累了较大的隐性债务风险;
2.投融资平台与政府在各方面存在千丝万缕的联系,并且当前对于地方及各相关方(包括管理部门、平台员工等)来说已经适应了原有的政企关系及业务模式,探索平台的市场化运作及转型,尤其在经济相对落后的地区,存在着体制机制及管理方面的困难;
3.投融资平台以往发展模式简单粗暴,依靠为政府融资代建的模式,缺少市场基因,为后续发展埋下了较大的隐患;
4.当前我国投融资平台存在着明显的治理机构、体制改革、运作经验、发展源头、机制保障和能力储备等方面的矛盾和问题;
5.投融资平台是我国当前土地财政信用创造的最重要的载体。而我国土地财政制度的深入改革、地方政府债务的严格监管、政府与平台公司信用及联系进一步厘清、切割,都将不断催化地方政府投融资平台做一次根本的变革。
我国经济目前处于向高水平发展的转型阶段,经济发展进入新常态。意味着整个社会中投机的机会将慢慢的变少,企业更一定要通过科学持续的经营为其持续发展提供保障。地方政府投融资平台处在战略性转型的关键时期,也需要抓住发展的黄金阶段,在投资、融资、业务及管理等各领域做出重大调整,加快摆脱对于传统土地财政的依赖,调整体制机制,积极投身到培育新经济、新生态、新产业和新城市的大潮中去。
我国基础设施建设进入精准补短板阶段,同时互联网和信息技术也在释放新的经济稳步的增长动能。平台公司需要继续在城市交通、市政基础设施等领域深耕,助力区域经济跨越发展。
产业是一个区域发展动力的根本来源,产业的质量决定了区域经济的发展质量。平台公司要抓住产业集聚化、链条化和生态化发展的新趋势,进一步探索本地产业高质量发展态势,联合本地产业有突出贡献的公司,在特色产业链的薄弱环节发力,通过产业孵化和产业投资分享产业增长的超额收益。实现将平台公司的战略与产业战略、城市战略、区域战略、国家战略等全面对接。
地方政府投融资平台在产业孵化和城市基础设施建设的基础上,要更加重视城市运营管理,包括产业经营、土地开发、管网、广告、物业、房地产等,进一步拓展收益渠道,提升盈利能力。
资本运作作为地方政府投融资平台最核心的能力,在转型后依然是其最重要的使命。但需要从原来的通道式功能转变为主动推动供给侧改革,建立市场化、高效、可持续的长效投融资机制。
面对当前转型发展的巨大压力,进一步加快投融资平台、国有企业的体制改革、管理制度改革、经营模式改革、分配机制改革,释放平台公司的积极性和创造力,不断的提高企业的经营管理水平。
转变被动的通道式投融资功能,主动融入和推动地方产业、投资、项目等领域的供给侧改革;
公益性资产逐步减少,按照规划覆盖基建、文化、金融、教育等产业领域的经营性资产逐步增加;
与公司转型发展趋势密切结合,不断的提高道路工程、棚户区改造、文体场馆、环境整改治理、文化旅游、产业配套等项目相关资质以及燃气、公交、污水处理、公路运营、垃圾处理等公共服务及其他市场化经营产业方面的资质能力;
投融资平台在地方基础设施完善和城市化进程中发挥过不可磨灭的作用,当前进入平台转型的大时代,虽然在某些特定的程度上代表着平台信用和政府信用的切割,由背靠政府信用融资转变为依靠自身信用融资。但并不意味着着平台将全面独立,平台的发展依然是城市发展的重要助力,平台公司依然会和城市产业的发展、基础设施的完善密不可分。
平台公司转型的核心意义在于释放国有资本的活力,进一步拓展规范的投融资渠道,更加市场化、规范化运作,借助本地优势国有资本不断促进地方基础设施、公共服务的完善以及城市、产业运营水平的提高。
1.对地方投融资平台的真实的情况进行分析,确定相对应的发展思路。将部分规模体量较小、无实际业务开展仅承担投融资职能且不具备发展的潜在能力的空壳公司做清理,执行清算程序。
2.重新规划具有发展的潜在能力的投融资平台,依照地方战略需求分别给予不同的定位策划,对于部分小的、功能重复的平台可以给予必要的整合。基于目前各地方投融资平台的真实的情况,可以再一次进行选择的方向如:
(1)将本地适当的平台公司主体,通过改制或资产重组的方式,组建“城市基础设施建设集团”,核心定位为——“城乡、园区基础设施建设商”
该集团公司主体业务方向为城市、乡村、园区基础设施建设和公共服务的投资、建设及配套完善,包括道路、管网、污水处理、垃圾填埋等具体项目;本地区生态环境保护、修复,绿化美化项目;城乡一体化发展、乡村振兴战略规划的其他基础设施类建设项目;土地开发项目等。通过改组集团公司,政府不断注入更多优质的具有稳定收益的资产或项目,改变地区原有平台公司资产规模小、信用等级低等现实问题。改组后的国有企业仍然是本地政府最大的合作商,按照项目需求开展市场化融资、市场化经营、市场化管理,完善法人治理结构,不断的提高其市场化经营能力、资产质量及偿还债务的能力。政府依托转型后的公司逐渐完备城乡基础设施、不断的提高本地城镇化水平;而公司则依托政府打造成为地方建设、开发的核心引擎。
(2)将本地适当的平台公司主体,通过改制或资产重组的方式,组建“城市产业高质量发展运营集团”,核心定位为——“城市、产业、园区、资本综合运营服务商”
该集团公司主体业务方向则为城市运营、产业、金融投资等,包括智慧城市管理,物流、外贸、旅游等产业的投资、孵化、运营,地方产业振兴计划的落实,各类园区投资及运营管理。通过改组集团公司,政府不断注入更多优质的具有稳定收益的资产或项目,出台更多的产业振兴扶持计划,将运营集团建设成为一个产融结合的综合性集团。通过园区管理运营、智慧城市(大数据、停车场等)运营、设立引导基金或并购基金、参股实体企业或金融机构、培育或收购上市公司等不断实现公司营运、盈利水平的提升,进而促进地方园区及城乡运营水平的不断跃进。
(3)配合地方产业及公司发展,设立或改组金控平台,深入实现区域发展的“产融互动”
以实体产业带动金融资源的引入,以金融资源带动平台公司业务及当地经济的快速地发展。以“产融互动”的形式取代城投传统融资代建的违反相关规定的行为,在保证符合国家政策要求的前提下实现本地政府、企业、行业实际融资需求的切实解决。
3.积极推进混合所有制改革,通过引入外部资产、战略投资者的方式,推动实现转型后公司对接长期资金市场,实现整体上市的战略目标
在公司设立或改组初期,便以谋求整体上市或选择市场化的子公司、子版块上市为目标,扩大融资主体并获得更大的发展机遇。此外抓住国有企业混改的契机,引入战略投资者,盘活资产、增强效率;同时对内一直在优化和提升管理机制、完善法人治理结构、明确管控模式、提升员工积极性、做强企业战略及业务。同时,以国家政策为指导、以地方产业高质量发展为支撑、以国有资产保值增值为目标,不断的提高国有资产经营效率,创新融资模式、降低融资成本,使公司充分对接金融及资本市场。
1. 厘清投融资平台与地方政府的债权债务关系,明确债务体量、投资项目、对应资产、偿债期限、偿债主体等要素,通过文件或协议等方式来进行确权;
2. 由地方国资部门牵头本地投融资平台,梳理地方国有资产;结合发改委规划的本地区重点产业、项目清单,确认并细化地方投融资平台转型发展计划,明确在平台转型中可利用的优质资产、面向的重点产业及可承接的重点项目等;
3.推进改制或组建集团公司,按照转型的总体规划最终确认各家平台公司的发展定位及转型角色;结合总体规划及产业项目清单做出相应的经营、财务发展计划;
4.各家平台公司宣布退出政府融资职能,是推进公司转型、合规融资的必要步骤;
5.推进集团公司或各国有企业(可能为子公司)信用资质的调整重建,以合规的市场主体的身份参与到地方政府构建的“财政收入+地方债+PPP模式”的投融资结构体系下,以合规模式参与项目和产业高质量发展,推进公司的信用重建;
6.推进集团公司与各国有企业(可能为子公司)与政府关系的重建,地方政府仍然是转型后平台公司的重要客户,公司仍然重点参与城市基础设施建设、运营及相关产业高质量发展,公司业务的开展离不开政府信用及政策的支持,以更加合规和市场化的方式重塑公司与政府、财政之间的关系;
7.对地方政府平台公司转型实操进行跟踪评价,对其运作模式、回报方式、业务布局、管理方式、所有制形式等各方面做充分的跟踪、考核、评估、调整。
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